基层社区治理中“联动”方式的演变

 社会工作文章摘要:基层社区治理中“联动”方式的演变 社区治理成为时下出现越来越多的高频词汇,意味着社区建设大踏步走向了治理时代,由一元主体转向了多元主体。相对于强调政府和群众的单边“管理”关系,治理是政府与群众的共治,是政府与群众的双边联动,甚至是多方联动。

中国社会报 2019年3月4日 作者 王鹏翔(苏州大学)

 

社区治理成为时下出现越来越多的高频词汇,意味着社区建设大踏步走向了治理时代,由一元主体转向了多元主体。相对于强调政府和群众的单边“管理”关系,治理是政府与群众的共治,是政府与群众的双边联动,甚至是多方联动。而联动的实质则是基层政府与自治组织的衔接与权责划分。从管理到治理,从简单治理到“联动”治理,我们可以清晰地看到我国社区发展的清晰脉络。

 

行政牵引下的基层联动

 

自20世纪90年代中后期开始,我国大中城市掀起了社区建设的热潮, 民政部在北京、上海、天津、沈阳、武汉、青岛等城市设立了26个“全国社区建设实验区”。其中上海模式、沈阳模式和江汉模式分别代表着行政型、自治型、混合型社区建设模式。尽管如此,他们仍然从属于社区管理,是政府自上而下进行的变革,由政府制定并落实对社区的规划。不同的是,由于“社区治理”思维的出现,政府的权利重心开始下移,将社区内各种社会组织、企事业单位、居民群众等资源整合起来推动社区的发展。因此这三种模式可以概括为,政府主导,行政牵引下的基层联动。这些模式强调追求社区自治,但在实践中却往往强化了政府的权力,不能达成社区自治的目的。

 

绑定性联动——网格化治理

 

网格化是2003年提出的一种社区治理的重要模式。自提出以后,就在上海市的党政系统内部产生了巨大的反响。政府部门开始了自己独特的探索与尝试。网格化将资源整合,结合各种力量协同起来共同面对难题,有效地解决问题。随后我们在很多城市社区的宣传栏上都能看到网格图、网格长、网格员。网格化下的联动就像鱼儿绑定在“渔网”内。社区治理网格化是“多元行动主体”的绑定性行动。有学者认为网格化管理在整合行政资源、强化社会管理能力方面体现出明显的制度优势, 但行政权力“下沉”的根本特性却使其在社区的实际运行中产生反向的制度效果, 造成政府管控和居民自治之间的制度性“断裂”, 主要表现为:公共服务行政化、社会管理刚性化、社区自治的疲态化。这种绑定性的联动,在面对复杂的社会问题时缺乏灵活性, 难以取得预期的治理效果,以及影响居民自主性服务诉求的满足和社区自治的实现。

 

治理主体间的联动——“三社联动”   

 

在上述的两种模式之下,联动没有调动社区内各类主体的积极性,也不可能将社区建设成为“生活共同体”,社区仍是政府行政管理的“单元”。“三社联动”是近年来我国社区工作者从实践中总结出的一种社区治理创新模式,目的是把分散的社区、社会组织和社工联系起来,协调互动,形成合力。党的十八届三中全会做出了“创新社会治理体制”的战略部署,用“社会治理”替代以往“社会管理”的提法,这就意味着赋予了社会以主体性,强调社会中的各种力量也是社会治理的主体,而不仅仅是配合政府工作的补充力量。在这种背景下,“三社联动”作为社区治理的新型框架、作为社区治理创新的有效机制,得到了政府部门的重视,开始在实践领域广泛开展。

 

各地对“三社联动”的机制进行制度设计,并开展实践。“三社联动”在各地的实践都各有特色,以江苏省为例,南京市制定社区事务准入的“正面清单”和“负面清单”;苏州市姑苏区对“三社”主体进行职能定位;太仓市的“两份清单”制,列出了“基层群众自治组织依法履行职责事项”和“基层群众自治组织协助政府工作事项”。“三社联动”作为社区治理体制的创新,是在原有社会管理体制的基础上发展而来的,不是抛开政府、另搞一套,作为增量的社会力量(社会组织和社会工作者),在进入社区开展工作时,首先应该与原有的“行政力量”居委会建立联系,分工合作,进而形成良好的互动。至此,基层联动的发展越来越清晰。

 

提升社区资本的联动——“社区营造”

 

“社区营造”是我国社区治理的又一个创新理念,目前我国很多社区营造的实践借鉴的是我国台湾和日本的经验。社区营造是一个社区的自组织过程,提升社区内的集体社会资本,以达成自治理的目的。有学者将艺术与美学的概念融入到社区营造的定义中,引发了“社区营造”通往美好生活的无限可能。

 

社区营造迄今已在上海、广州、厦门、杭州等开放型大都市、西部城市成都以及云南、山西等乡村呈快速推进之势, 人们把地域文化融入到社区营造中来创造地域社会新价值。社区营造取得成功的关键在于它是以提升社区资本为前提基础下开展的基层联动,社区营造从社区资源和需求调查入手, 以优势视角发掘和转化在地资源, 发掘社区能人, 进行社区自组织建设, 进而改造社区议事规程, 达到社区人与关系改变。这其中的重点是进行自组织建设,培养自组织中的能人。也就是说,在社区营造的话语动员下,政府、社会组织、企业、社会精英、社区居民等, 按自身逻辑行动并形成合力,解决问题的同时也创造共同的生活福祉, 逐渐地在居民彼此之间以及居民与生活环境之间建立起紧密的社会联系。

 

基层治理中的“联动”探索并不局限于以上四种,“三社联动”有不同的模式,“社区营造”也分政府推动型和社会组织推动型等。但从“联动”的实践中不难看出“联动”的实质,也是基层社区治理中的关键,是基层政府与自治组织的衔接与权责划分问题。

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