构建人类命运共同体与全球性自然灾害治理变革

 社会工作文章摘要:构建人类命运共同体与全球性自然灾害治理变革 自然灾害在全球范围频繁发生,给人类社会及自然环境造成极大的破坏,对全球性自然灾害治理提出了很高的要求。近几十年来,在联合国的倡导与推动下,全球性自然灾害治理取得进展和成效,但仍存在难以解决的问题。构建人类命运共同体,是新时期中国为解决当今

  自然灾害在全球范围频繁发生,给人类社会及自然环境造成极大的破坏,对全球性自然灾害治理提出了很高的要求。近几十年来,在联合国的倡导与推动下,全球性自然灾害治理取得进展和成效,但仍存在难以解决的问题。构建人类命运共同体,是新时期中国为解决当今世界和平与发展问题提出的“中国方案”。面对全球性自然灾害治理的新情况新形势,应以人类命运共同体理念为指导,加快推动全球性自然灾害治理的深度变革,并加强对保险机制的综合应用。

  自然灾害通常具有复杂性、周期性、突发性、多因性、群发性、潜在性等特征。全球性自然灾害与一般自然灾害不同,波及和影响范围更大,因而具有一些自身的特征:1.灾害损失特别巨大;2.灾害发生频率较低;3.致灾因子更为复杂;4.灾害损失具有国别差异。

  全球性自然灾害通常会对受灾地区造成重大破坏,具体体现在直接危害和间接危害两个方面。直接危害会造员伤亡和经济损失。有史以来,自然灾害已夺去无数人的生命,造成了无可估量的财产损失。20世纪,全球因地震、滑坡、海啸、旋风、洪水、火山爆发及森林大火等自然灾害造成的死亡人数高达300万。间接危害会影响社会稳定和持续发展。重大自然灾害发生后会通过链发效应间接影响社会稳定和持续发展。对发达国家而言,灾害容易造成较大损失;对发展中国家而言,灾害更容易造成经济。自然灾害还会造成某种程度的动荡。

  自20世纪70年代以来,面对全球性自然灾害的新情况、新形势,在联合国的倡导与推动下,全球性自然灾害治理不断演进,取得了明显的进展和成效。

  联合国推动建立的减灾机制,使联合国在重大灾害发生时能及时汇集人力物力,对无力自救的国家尤其是发展中国家采取有效救援措施,出台的文件对各国政府在战略和行动等层面开展防灾减灾提供了指导。

  联合国国际减灾战略本身是一个多层次垂直治理架构,包含“全球平台”“区域平台”“国家平台”。三个平台增强了各类减灾活动的协同性,促进了灾害数据信息的共享和政策协调。除了依托自身架构建立多层次合作交流平台外,联合国还鼓励其他正式、非正式组织协调行动。

  自然灾害治理需要消耗大量资源。从资源供给角度看,自然灾害治理不可能完全依赖公共资源,迫切需要通过对市场化保险补偿机制的利用实现资源使用方式的创新。

  自然灾害治理不在全球安全治理的核心议题之列,这是由于自然灾害虽具备成为安全核心议题的条件,但缺乏启动安全化机制的强大行为主体。近年来联合国对自然灾害给予了很多关注,但国际体系内部掌握话语权和行动权的国家或力量集团如美国和欧盟等并未将之视为迫在眉睫的威胁,其后果是大多数成员国并没有将日益增长的自然灾害作为影响经济增长、社会稳定的系统性风险整合进发展进程。

  目前灾害治理仍主要基于主权国家行为,而非国际机制框架形塑的产物。此外,灾害治理的复合性、共商议题的交叠性决定了灾害治理应由多重政策框架衔接而成,然而从实际情况看,主体间的合作协同和制度间的有效衔接仍存在不少薄弱环节,相当部分的灾害治理需求难以得到充分有效的满足。

  人道主义是国际救援的首要原则。在国际上提供灾害救援,应当按照《联合国宪章》尊重受援国的主权、领土完整和国家统一,防止将人道援助问题化。然而,实际情况是,在提供国际救援的背后往往有国际的影子。不仅如此,受灾国是否请求和接受国际救援,有时也掺杂国际的考量,折射出国际救援的复杂性。

  纵观全球自然灾害治理体系的演进,虽然不少发达国家建立了巨灾保险制度,但在全球层面对保险机制的运用尚无进展,这降低了自然灾害治理体系的有效性,使灾后重建面临更多困难和不便。

  人类命运共同体是以习同志为核心的党中央首次提出并不断丰富、充实、深化的处理国际关系、解决当前国际难题的新理念新思想,它发端于中华民族的传统文化,汲取了马克思共同体思想的精髓,是中国新一代集体智慧的结晶。

  对于人类命运共同体的未来面貌,习总作了这样的描绘:坚持对话协商,建设一个持久和平的世界;坚持共建共享,建设一个普遍安全的世界;坚持合作共赢,建设一个共同繁荣的世界;坚持交流互鉴,建设一个开放包容的世界;坚持绿色低碳,建设一个清洁美丽的世界。这体现出人类命运共同体要实现的五大目标,即持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽。

  从习总的描绘可以看出人类命运共同体的核心内涵,即主张世界各国在追求自身利益的同时应兼顾他国利益,形成不可分割、命运相连的状态,共同发展,共同合作,增进全人类共同利益,共同推动人类进步。具体说来,具有以下四个方面的要义:一是相互依存;二是彼此平等;三是合作共赢;四是尊重包容。

  我国是世界上灾害最严重的国家之一,也是抗灾救灾能力最强的国家之一。改革开放以来,特别是党的以来,我国全面参与全球性自然灾害治理,充分彰显了负责任大国的形象,得到了世界各国的广泛赞誉。我国参与全球性自然灾害治理的实践举措主要表现在:1.积极参与全球性自然灾害治理事务;2.加强国际间减灾交流与合作;3.积极开展自然灾害人道主义援助。

  人类命运共同体理念是关于“建设一个什么样世界”的“中国方案”,能够为全球性自然灾害治理体系变革提供理论指导。中国全面参与全球性自然灾害治理,并基于人类命运共同体理念提出“中国方案”,将为推动全球治理体系变革提供新方向、新动力。

  人类命运共同体理念主张世界各国形成相互依存、不可分割、命运相连的状态,共同推动人类进步,这一观点天然要求将自然灾害对安全的威胁置于优先考虑的位置。2017年1月19日,联合国秘书长古特雷斯在世界经济论坛开幕式上强调,联合国及其他国际组织的首要工作是防患于未然,防范冲突、自然灾害以及其他将会对全人类福祉带来破坏的各种威胁。这表明,加强灾害治理已成为联合国的一项核心工作。基于此,应将自然灾害治理提升为全球安全治理的核心议题,消除过去在安全治理体系中弱化和淡化灾害治理的错误倾向。

  成功的自然灾害治理必须秉持人类命运共同体理念,实现从一时的情景治理向长期的体制治理的转变。长期的体制治理首先是整体架构和形式,其次是核心领域和任务,最后是多个层次的协调。由于灾害治理由多重政策框架相互衔接而成,相互衔接的核心是主体间的协同和制度的衔接,因而还应聚合多重利益攸关方,使各方能在从全球到地方不同的治理层次自由而充分地交换信息,从度加强防灾减灾和响应能力建设。

  构建人类命运共同体,要求各国在国际救援领域将人道主义置于首位,尤其是在发达国家对发展中国家进行紧急救援时。变革全球性自然灾害治理体系,需要遵循人类命运共同体理念,确保开展人道主义救援能够尊重受援国主权,避免出现泛化倾向,防止灾害救援这一人道主义行为异化为工具。

  构建人类命运共同体,需要充分发挥各国救灾的潜能、条件和优势,在互通有无的基础上实现和衷共济。这意味着,变革全球性自然灾害治理体系,应进一步增强各国自身应对自然灾害的能力。要达到这一目标,最重要的是要加强各国内部的灾害治理协调和资源整合。

  目前,世界上大多数国家重大灾害的损失补偿主要依靠政府救济和民间捐助,补偿程度极为有限。面对灾害治理面临的资源短缺,如何充分利用保险这一市场化补偿机制,是全球性自然灾害治理体系变革的重要课题。

  随着经济社会发展水平的提高,会逐渐采用积极的应对措施来管理巨灾风险,通过保险、再保险、巨灾债券等建立灾前融资机制,将巨灾风险转移到保险市场、再保险市场和资本市场。变革全球性自然灾害治理体系需要在强化政府功能和政府间协调的同时,重视和开发利用保险这一市场化补偿机制在分散巨灾风险中的作用,通过保险机制将相关国家、国际组织、保险机构、灾区民众连接在一起,形成休戚与共的风险分散共同体。

  巨灾保险制度的构建,需要政府在法律、政策、资金方面给予支持,通过行政手段加以推动。在变革全球性自然灾害治理体系的过程中,虽然难以在国际层面进行强制立法,但需要在相关国际协议或文件中明确保险的作用和角色,规定各相关主体的权利与义务,为在此基础上发展巨灾保险提供良好的制度环境。

  为了在全球性自然灾害治理中充分利用保险机制的力量,需要动员相关国家政府、国际组织等各攸关方,探索建立国际性的巨灾保险基金。不同层次的国际性巨灾保险基金,筹集范围不同,实施主体也有区别,但运作模式基本相同。国际性巨灾保险基金的建立,可以为巨灾损失补偿提供一个层次更高的风险分散平台,并与各国内部的巨灾保险基金有机对接,促进各国国内的巨灾保险制度建设。

  课题组组长:姚庆海;课题组副组长:冯占军;课题组成员:王一心、李连芬、陈鳗如、洪苏蕾、祝辉、杨宁。

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